問題    01

全域土地綜合整治的內涵是什么？

自然資源部印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194號），全域土地綜合整治，“以科學規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元，以農用地整理、建設用地整治和鄉村生態保護修復等為主要內容，將山水林田湖草等全要素作為作用對象，以保護耕地、集約節約用地、改善生態環境為核心目標的土地整治模式”。

問題    02

全域土地綜合整治

相關政策有哪些？

2019年12月，自然資源部印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194號），明確了全域土地綜合整治的核心內容和主要目標，系統指導地方組織開展試點工作。

2020年6月，自然資源部印發《關于全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》（自然資生態修復函〔2020〕37號），對試點選址、整治區域劃定、村莊規劃編制、整治任務確定、雙5%標準，指標認定、內容審查、監測監管、驗收評估、負面清單等任務作出明確要求。

2021年4月，國土空間生態修復司印發《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》（以下簡稱《大綱》），指導實施方案編制。

問題    03

全域土地綜合整治

與單一類型的土地整治有何不同？

單一要素、單一手段的土地整治模式，難以完全解決綜合問題。相對于單一類型的土地整治，全域土地綜合整治對一定區域內各類型土地進行全域規劃、整體設計、綜合治理，強調整治對象、內容、手段、措施的綜合性以及整治目標的多元化和實施模式的多樣化。全域土地綜合整治具有多個目標、多種要素、多項任務疊加，系統、綜合、復雜、全周期等特點。

問題    04

全域土地綜合整治的

內容主要包括什么？

自然資生態修復函〔2020〕37號文件規定，全域土地綜合整治試點任務包括農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、鄉村歷史文化保護。在此基礎上，《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》增加了產業布局和引入。

1.農用地整理。適應發展現代農業和適度規模經營的需要，統籌推進低效林草地和園地整理、農田基礎設施建設、現有耕地提質改造等，增加耕地數量，提高耕地質量，改善農田生態。

2.建設用地整理。統籌農民住宅建設、產業發展、公共服務、基礎設施等各類建設用地，有序開展農村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設用地整理，優化農村建設用地結構布局，提升農村建設用地使用效益和集約化水平，支持農村新產業新業態融合發展用地。

3.鄉村生態保護修復。按照山水林田湖草系統治理的要求，結合農村人居環境整治等，優化調整生態用地布局，保護和恢復鄉村生態功能，維護生物多樣性，提高防御自然災害能力，保持鄉村自然景觀和農村風貌。

4.鄉村歷史文化保護。充分挖掘鄉村自然和文化資源，保持鄉村特有的鄉土文化，注重傳統農耕文化傳承，保護歷史文脈。

5、產業布局和引入。統籌安排農、林、牧、副、漁等農業發展空間，推動產業發展。優化產業用地布局、保障一二三產業融合發展用地、引入和推動產業發展。

問題    05

社會資本可參與全域土地綜合

整治生態保護修復項目的哪些方面？

鼓勵和支持社會資本參與全域土地綜合整治生態保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程，圍繞生態保護修復開展生態產品開發、產業發展、科技創新、技術服務等活動，對區域生態保護修復進行全生命周期運營管護。重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的生態保護修復。

問題    06

全域土地綜合整治的

投融資模式有哪些？

通過梳理，目前全域土地綜合整治比較常見的投融資模式有：投資人模式、政府授權+投資人+EPC模式、EPC+O模式、PPP模式以及特許經營模式等。

1、投資人模式

地方政府方可通過公開采購的方式選擇具備土地綜合整治能力的社會投資人，雙方約定由投資人負責項目投融資、建設，政府負責項目行政審批、監督等，形成的土地綜合整治收入由政府方和投資人進行分成。

2、政府授權+投資人+EPC模式

地方政府授權下屬國有企業全面負責項目的投資、建設及運營管護等工作，同時允許其通過選擇具有土地綜合整治能力的投資人或者由資金方與土地綜合整治工程總承包方組建的聯合體等進行合作的方式積極整合社會資源參與項目。

3、EPC+O模式

項目實施主體為政府國企平臺，國企平臺自籌建設資金并對項目施工總承包進行公開招標，招標范圍包括項目建設運營，如設計、施工、招商等與項目有關的所有建設和服務。項目土地開發收益、指標交易收益、產業稅收等收入由財政撥款，一部分用于支付專業公司（即施工總承包方）的成本及收益，另一部分用于鄉村人居環境的改善。

4、PPP模式

政府通過公開引入社會資本方，可由國企平臺作為政府出資方代表，與社會資本方成立項目公司，負責項目投融資、建設及運營管護，政府根據績效考核結果按年度支付投資人政府補貼。合作期滿后，項目公司向政府方無償移交項目資產。

5、特許經營模式

政府采用競爭方式公開采購社會投資人，通過政府授權，社會資本可與投資人合資成立項目公司，負責項目的投資、建設及運營管護。通過特許經營協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

問題    07

全域土地綜合整治項目的

收益來源有哪些？

社會資本參與全域土地綜合整治項目的收益來源，取決于政府對土地整治后的增值收益進行合理分配。土地整理階段，收益主要分為兩大類：一是糧食增產收益；二是項目內新增加的土地指標交易收益。

但糧食增加收益與項目投資相差甚遠，并且存在不確定性，因此社會資本基本不寄希望于通過糧食產能的提升來獲得收益回報。

《中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》（中發〔2016〕1號）提出，“探索將通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標，按照誰投入、誰受益的原則返還指標交易收益”。通過項目新增土地指標交易獲得項目回報，能夠使社會資本快速收回投資成本及合理利潤。因此，項目區內新增加的土地指標交易收益成為全域土地整治項目的主要收益來源。

問題    08

全域土地綜合整治項目的

常見回報分配方式？

1、固定指標單價

固定指標單價指在政府指導限價下經招標形成的指標單價乘以項目驗收后產生的土地指標數額確定社會投資方收益。此種方式不管投資成本高于或低于指標回購價格，政府均以固定價格回購社會資本實施土地整治項目補充的指標。

2、固定投資回報率

固定投資回報率是指政府與社會資本約定一個投資限額和一個固定的投資回報率。當項目完成土地指標交易后，政府從土地指標交易收益中返還社會資本的投資成本，并按約定的的投資回報率給予相應的投資回報。

3、利潤獎勵分配

利潤獎勵將與投入成本、交易價格掛鉤，從而確定一個利潤分配比率。該模式下，政府將部分土地指標收益除彌補投資成本外，并給予一定的利潤獎勵。

4、指標收益分成

項目土地指標實現收益后，政府與社會資本按一定比例進行收益分配，分配比例一般由社會資本與政府方協商確定。社會資本也可與政府相關方成立合資公司按照股權比例進行收益分配。

問題    09

什么是全域土地綜合整治

獎補資金？

全域土地綜合整治獎補資金是指省級財政預算安排，通過對下轉移支付方式對縣（市、區）全域土地綜合整治項目管理工作實施獎補的資金。全域土地綜合整治獎補資金根據財政收支狀況及實際需要，從省級分成的新增建設用地土地有償使用費或省級耕地開墾費收入中統籌安排。

比如，浙江省出臺《浙江省鄉村全域土地綜合整治與生態修復省級精品工程獎勵辦法》；廣西印發《關于開展全域土地綜合整治助推鄉村振興意見的通知》，并提出“實行資金和新增建設用地計劃指標獎勵。建立自治區全域土地綜合整治獎補機制，對達到獎補標準的工程，給予工程所在地一定的資金和新增建設用地計劃指標獎勵，由縣（市、區）政府統籌使用。具體獎補辦法由自治區自然資源廳、財政廳制定。各地結合實際，應制定配套的具體獎勵辦法”。

問題    10

社會資本參與全域土地綜合整治的

金融扶持政策有哪些？

在不新增地方政府隱性債務的前提下，支持金融機構參與生態保護修復項目，拓寬投融資渠道，優化信貸評審方式，積極開發適合的金融產品，按市場化原則為項目提供中長期資金支持。推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生態保護修復的投資力度。

積極支持符合條件的企業發行綠色債券，用于生態保護修復工程。支持技術領先、綜合服務能力強的骨干企業上市融資。允許具備條件的企業發行綠色資產證券化產品，盤活資源資產。

健全森林保險制度，鼓勵保險機構和有條件的地方探索開展保價值、保產量、保收入的特色經濟林和林木種苗保險試點，推進草原保險試點，加大保險產品創新力度，完善災害風險防控和分散機制。

問題    11

全域土地綜合整治項目

如何進行績效評價？

全域土地綜合整治項目的績效評價工作采取縣（市、區）自查自評、市（州）復查復核與省級重點抽查相結合的方式。評價結果作為項目動態管理、資金獎勵、新項目申報和指標使用的重要依據。

以江蘇省《國土空間全域綜合整治績效評價規范》為例，“評價組織機構一般由縣（市、區）級自然資源主管部門確定，負責評價工作的統籌領導及組織協調，制定評價工作方案，組建評價專家小組，監督評價工作開展，確定評價結果和審核評價報告”?！霸u價組織機構制定評價工作方案，對評價方式、組織、內容、范圍、時間、流程等做出具體安排。評價工作方案內容應包括目標任務、基本方法、進度安排、人員安排、經費預算等”。

問題    12

全域土地綜合整治

目前存在哪些問題？

實施全域土地綜合整治項目，不僅是順應我國時代發展的要求，同時也是實現鄉村振興的重要手段，但在目前發展過程中亦暴露出許多問題亟待解決：

1、缺乏統一標準

由于目前國家對于社會資本參與全域土地空間整治項目的投資收益的確定并無明確的政策約定，大部分項目正處于探索期，投資回報模式主要由社會資本方與政府方協商確定。缺乏統一的標準，就造成各地社會資本參與全域土地空間整治項目的回報模式千差萬別。

2、投資回報率差異較大

由于固定指標單價模式和簡單的收益分成模式未與項目投資額掛鉤，指標收益按照固定價格回購或者按照一定比例分配均可能會造成社會資本的投資回報率偏高；利潤獎勵模式和優化后的收益分成模式均與指標交易價格和投資成本掛鉤，投資回報率趨于合理。

3、指標收益的不確定性

全域土地綜合整治項目主要收益來源為土地指標交易收益，指標能否按時按量交易直接影響項目的收益情況，指標交易周期長短就成為影響回收投資成本的關鍵性因素。因此，社會資本方應與政府約定相應的指標交易期限，如不能按相應的時間節點實現相應的土地指標收益，政府應調整相應利潤分配比例，或將項目區外其他存量土地指標交易收益用于本項目中，以滿足社會資本方的投資回報。

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